政策法規解讀

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資源稅改革利于完善地方稅收體系

2016-10-29

近日,繼“營改增”之后,我國又迎來了一項重要的稅制改革,從2016年7月1日開始全面實施資源稅改革。

所謂資源稅,即對在我國領域及管轄海域開采應稅礦產品所征收的一種稅,自1984年開征,至本次稅改以前,應稅范圍包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽七大類,主要采用從量定額征收的計稅方法,部分采用從價計征。

雖然資源稅在我國并非一個大的稅種,根據我國財政部頒布的《2015年全國一般公共預算收入決算表》的數據,資源稅的決算數為1034.94億元,稅收收入的決算數為124922.20億元,其占比僅為0.8%,但此次資源稅的改革在當前我國的財稅體制改革中依然具有重要的意義。

資源稅是我國環境稅收體系的重要構成

環境與發展的協調問題是我國可持續性發展中的核心問題,去年6月,我國已頒布了《中華人民共和國環境保護稅法(征求意見稿)》,旨在對直接的污染排放征稅。但環境稅收體系是一個綜合的構成,除了對污染排放直接征收環境保護稅,還需通過對消費稅及資源稅進行調整,引導社會節約資源,從而減少環境的污染。雖然這兩種稅的調節作用是一致的,但調節的環節卻有差異,消費稅主要在消費環節進行調節,而資源稅則主要在起始環節進行調節。其基本原理在于:通過對資源品的征稅,會引導開采方將稅收負擔通過價格轉嫁到資源耗用方,導致耗用資源的成本上升,企業為了節約成本必然要減少資源的耗費,從而達到促進環境保護的目的。

從可持續發展的角度看,資源終究是會耗竭的,以此次在河北省先行征收水資源稅為例,河北省人均水資源量僅為全國平均水平的1/7,地下水超采總量及超采面積均占全國的1/3,是超采最為嚴重的地區,造成地下水位下降、地面沉降和地裂等問題,嚴重威脅生態環境及人們的生活。因此,我們必須節約資源,避免代際犧牲。此次水資源稅的改革將地表水和地下水納入征稅范圍,實行從量定額計征,對高耗水行業、超計劃用水以及地下超采地區取用地下水從高計征,體現出對我國對水資源的保護。

此外,長期以來,我國的資源稅主要采取從量定額的計征方式,資源的消耗缺乏價格的彈性,導致一些稀缺資源的消耗成本過低,造成資源的極大浪費。此次,對《資源稅稅目稅率幅度表》中所列舉的21種資源品目和未列舉名稱的其他金屬礦均實行了從價計征,僅對經營分散、多為現金交易且難以控管的黏土、砂石實行從量定額,這將更有利于資源稅在有效節約資源上的調控。

按照分步實施,逐步推進的總體部署,未來我國還將對森林、草場、灘涂等資源征稅,因此,資源稅的改革不但有利于引導有效節約資源,而且是完善我國環境稅收體系的重要舉措。

為下一步加大力度“清費立稅”提供了借鑒

“清費立稅”是指取消一些行政性的規費收入,將其納入現有的稅種中來。由于費主要為地方的財政收入,而稅則需要區別其為中央稅、地方稅或是中央與地方分享稅,來決定其財政收入的歸屬,因此,“清稅立費”從某種意義上說會關系到地方財政收入的調整,推動此項改革有一定的難度。

近年來,中央政府一直努力推動“清費立稅”,如2015年的行政事業性收費收入為4873.02億元,為2014年該項收入的92.5%,有所下降。但據筆者調研,在微觀層面去看,今年一季度的數據顯示,依然有部分企業反映行政事業性收費支出上升的趨勢。

此次的資源稅改革,將全部資源品目礦產資源補償費費率降為零,停止征收價格調節資金,并且督促各省級人民政府組織開展監督檢查,全面清理涉及礦產資源的收費基金,減少了資源稅費的重疊,為我國下一步加大力度“清費立稅”提供了借鑒。

據測算,2015年我國涉煤收費基金比改革前減少366億元,資源稅增加185億元,“一減一增”總算賬,可減輕煤炭企業負擔約181億元,煤炭企業資源稅費總體負擔率由7.95%下降到5.69%,平均噸煤減負4.33元。由此可見,“清費立稅”是可以降低企業總體的稅費成本的。

此外,此次的資源稅改革還賦予了地方政府適度的稅權,地方政府有權確定部分資源稅目稅率、稅收優惠以及提出開征新稅目的建議,同時,明確了此次納入改革的礦產資源稅收入全部為地方財政收入,水資源稅按中央與地方1∶9分成比例不變。這樣,地方不會因為“清費立稅”而導致財政收入的大幅減少,并且還擁有了適度的稅權,調動了積極性。

資源稅改革有利于完善地方稅收體系

“營改增”之后,如何彌補地方減少的財政收入是一個重要的問題。雖然我國通過調整增值稅的中央與地方的分成比例,由原來的75∶25調整為50∶50,在一定程度上彌補了地方減少營業稅的損失,但如何確定地方稅收體系的主體稅種,鞏固地方的財政收入,依然是個需要探討的問題。

據統計,2015年,中央稅收收入為62260.27億元,其中營業稅僅為150.73億元;而地方稅收收入為62661.93億元,營業稅高達19162.11億元,可以預見“營改增”對地方財政收入的沖擊是非常大的。因此,盡快完善地方稅收體系是一個急需解決的問題。

在地方稅收體系中,以2015年為例,目前收入占比較高的稅種有:企業所得稅9493.79億元,契稅3898.55億元,土地增值稅3832.18億元。其實,這個結構不盡合理。

首先,企業所得稅一部分由國稅征收,一部分由地稅征收,造成征管上的差異,需要統一,因此企業所得稅不能成為地方稅系主要依賴的稅種。其次,契稅與土地增值稅受房地產市場波動影響,稅源不穩定,尤其是土地增值稅與增值稅對房地產的征收造成了一定稅源重疊,需要合并。再者,與國際實踐相比較,我國的主要地方稅種來源有一定偏差,例如房產稅、個人所得稅是一些國家的主要地方稅種,但目前我國這兩種稅的收入分別為2050.90億元及3446.75億元,尚未能發揮地方主體稅種的作用。

2015年,我國的地方資源稅的預算收入為1915億元,決算收入為997.07億元,決算數為預算數的比例僅為52.1%,因此,除受資源市場波動影響之外,此次資源稅的改革,對于補充地方財政收入、完善地方稅收體系具有積極的作用。

(作者系北京國家會計學院財稅政策與應用研究所所長,該文曾發表在第一財經)



   
  
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